Pozdravljamo izdelavo analize plač v javnem sektorju, ki predstavlja nujno potreben pripomoček pri spreminjanju plačnega sistema, ki ga predlaga vlada. A analiza delovanja sistema je eno, niz razdrobljenih grafov, ki nimajo jasnega metodološkega temelja, prav tako pa ni jasno, kaj želijo sporočiti, pa nekaj povsem drugega. »Analiza«, ki je označena kot delovno gradivo, za Konfederacijo sindikatov javnega sektorja Slovenije (KSJS) ni sprejemljiva in je pri pogajanjih ni mogoče uporabljati kot objektivne slike plačnega sistema in posledic učinkov skoraj sedemletnega delovanja le-tega. Potrebujemo analizo delovanja plačnega sistema ne zgolj ugotavljanja, kako se je gibala masa plač v javnem sektorju, v posameznih delih le-tega, ugotavljanja učinkovanja posameznih sestavnih delov plače na eni strani in spremljanja števila zaposlenih na drugi. Analizo je treba očistiti vrednostnih sodb in interesno pogojenih stališč, ki jih je vlada vpletla v besedilo, v uvodu pojasniti metodološka orodja in v dokument vključiti manjkajoče, a za objektivno vrednotenje položaja javnih uslužbencev nujno potrebne primerjalne podatke. V KSJS predlagamo, da se o metodologiji in vsebinskih poudarkih analize dogovorimo do sredine letošnjega aprila in jo na podlagi dogovora med partnerji dopolnimo. Do takrat pa se delovno gradivo analize umakne. Seveda lahko vlada pri analizi plačnega sistema, ki to ni, tudi ob sindikalni zavrnitvi vztraja.
Posebno poglavje delovnega gradiva predstavlja sklicevanje na evalvacijo slovenskega plačnega sistema v javnem sektorju, ki jo je leta 2011 pripravila Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD). Vlada v povzetku analize, ki je v resnici predlog sprememb plačnega sistema, v osnovi in brez kakršne koli kritične distance sledi priporočilom iz te evalvacije. Kritična distanca bi bila nujna vsaj zaradi dejstva, da so priporočila nastala dobesedno na vrhuncu varčevalne histerije, tj. v prvi polovici leta 2011. Povsem očitno je, da so priporočila OECD ujetnik takrat dominantne neoliberalne doktrine, ki so jo vsiljevali evropski periferiji: javni sektor je treba – ne glede na posledice za kakovost in enako dostopnost javnih storitev – oklestiti, znižati stroške, ga »potržiti« in čim bolj približati delovanju zasebnega sektorja, da se bo ta lahko razširil tudi na polje javnih storitev. Vladni predlog sprememb sledi »menedžerskemu principu« vodenja, ki naj javni sektor približa vodenju in upravljanju gospodarskih družb, kot nam ga vsiljuje OECD v priporočilih iz leta 2011. Na 16. strani je cilj nadaljnjega zmanjševanja javnofinančnih odhodkov, vključno s stroški plač, tudi eksplicitno zapisan. Zategovanje pasu ostaja osrednji cilj države kljub dejstvu, da se makroekonomski kazalci izboljšujejo. To dodatno potrjuje, da gre za ideološko izhodišče, ki zmanjševanje stroškov v javnem sektorju – z vsemi nujnimi posledicami za nižanje kakovosti storitev – razume kot a priori pozitivno. Kot priporoča OECD, ki mu vlada slepo sledi, je za učinkovitejše izkoriščanje »človeških virov« treba plačni sistem spremeniti v smeri povečanja pooblastil predstojnikom, direktorjem in ravnateljem, da bodo ti laže upravljali s stroški dela, imeli večje možnosti posegati v plačo posameznega javnega uslužbenca ali uslužbenke. Kje je tu skrb za kakovost storitev in skrb za enako dostopnost? Ni odveč pripomniti, da imajo v EU največji delež javnega sektorja v BDP skandinavske države, najnižjega pa baltske, Romunija in Bolgarija. Spremembe plačnega sistema, ki jih predlagata Ministrstvo za javno upravo in slovenska vlada, očitno vodijo v smer Romunije in Bolgarije.
Splošne pripombe:
- Če bi bila ambicija analize analizirati plačni sistem – in ne le primerjalno verificirati gibanje mase plač kot celote in po posameznih delih javnega sektorja, verificirati maso delovne uspešnosti, dodatkov pri plačah, spremljati število zaposlenih po tarifnih skupinah in plačnih razredih in prek arbitrarno opredeljenih pomanjkljivosti nakazati rešitve, ki gredo vse v smeri varčevanja –, bi morali izpeljati primerjave učinkovanja plačnega sistema pred reformo in po njej. Torej, pokazati sliko sistema pred letom 2008 in jo neposredno primerjati z učinki po reformi od leta 2008 do 2014. Recimo: S čim je mogoče pojasniti, da se je masa plač v državnih organih od januarja do septembra leta 2008 tako strmo zviševala? (str. 14, Masa bruto plač v organih državne uprave in v javnem sektorju po mesecih)
- Analiza v celoti zanemari izračune o učinku varčevalnih ukrepov v javnem sektorju in se ne opredeli do dozdajšnjih izračunov varčevanja, ki jih je sama izračunavala, a se praviloma nanašajo na le del obdobja zategovanja pasu.
- V delovnem gradivu je povsem odsotna primerjava, ki bi pokazala, kako so v primerjavi z drugimi evropskimi državami na plačni sistem in plače v času krize učinkovali spremenjena zakonodaja in dogovori s sindikati. Potrebovali bi vsaj povsem preprosto primerjavo gibanja povprečnih plač v javnem sektorju in posameznih dejavnostih (A, B, C, D …) z gibanji povprečnih plač v EU in evroobmočju. Če je bila izdelana primerjava za policiste (str. 129; navedeni niso niti vir primerjave niti primerjane plače), naj se naredi primerjava tudi za vse druge poklice – ali vsaj za t. i. nosilne – v javnem sektorju.
- V delovnem gradivu, ki želi biti analiza delovanja plačnega sistema, ne obstaja niti osnovna ocena o razmerju med redno zaposlenimi, zaposlenimi za določen čas, med polno in delno zaposlenimi in tistimi, ki po pogodbah opravljajo naloge, ki se plačajo iz javnih sredstev. Spremljanje spreminjanja razmerij med naštetimi kategorijami od leta 2008 do 2014 je pomembno za oceno delovanja plačnega sistema.
- Pri različnih mednarodnih institucijah (OECD, UNESCO idr.) obstaja niz primerjalnih analiz, ki merijo učinkovitost vloženih sredstev v javne storitve (vsaj zdravstvo in izobraževanje pozna »indekse učinkovitosti«). Pomembne so, ker omogočajo oceniti, kaj smo za vložena sredstva dobili, in vzpostavljajo korelacijo med plačami in kakovostjo. Brez ocene, kako veljavni plačni sistem učinkuje na kakovost javnih storitev, smiselnih sprememb, ki ne zasledujejo zgolj apriorno postavljenega cilja zniževanja stroškov, ni mogoče načrtovati.
- Za resno evalvacijo delovanja plačnega sistema bi bilo nujno primerjati gibanje povprečne plače na zaposlenega po »črkah« od A do J in jo križati z izobrazbeno strukturo v deležih po izobrazbenih stopnjah (IX., VIII., VII./2, VII./1, VI., V., IV., III.). Še posebno zanimiva bi bila primerjava povprečnih plač na zaposlenega v izobraževanju, zdravstvu in državni upravi glede na izobrazbeno strukturo. Zdajšnje stanje podatkov kaže, da gre za obratno sorazmerje med višino povprečne plače in doseženo izobrazbeno strukturo.
- Enako pomembno bi bilo ugotoviti, kako so zamrznitve in znižanje plač in drugih prejemkov ter stroškov dela učinkovali po posameznih tarifnih skupinah. Kolikšni so prispevki k varčevanju po posameznih tarifnih skupinah?
- V gradivu ne obstaja niti primerjava med povprečno plačo v posamezni tarifni skupini v javnem sektorju (recimo 3 najpogostejše: VII, VI, V), ki bi jih primerjali s povprečnimi plačami po istih skupinah v zasebnem sektorju.
- V analizi plačnega sistema je povsem odsotna evalvacija ključnega načela »enakega plačila za primerljivo delo«. Analiza niti ne poskusi odgovoriti na vprašanje, ki zadeva samo bistvo plačnega sistema: Ali zaposleni, ki prejemajo enako plačilo, opravljajo primerljivo delo? Kako lahko to ugotovimo, s kakšnim orodjem in merili? Ali morda vlada izhaja iz nereflektirane predpostavke, da je plačni sistem v resnici sam vzpostavil »primerljivo delo« z uvrstitvijo različnih delovnih mest v isti izhodiščni plačni razred, ne glede na upravičenost in pravičnost primerljivosti različnih delovnih mest? Če je tako, zakaj vlada eksplicitno priznava, da v sistemu obstajajo anomalije pri vrednotenju delovnih mest? Potrebujemo metodologijo, ki nam bo omogočila evalvirati anomalije pri uresničevanju načela »enako plačilo za primerljivo delo.«
- Analiza sicer vsebuje razpon plačnih razredov v tarifnih skupinah, a se izogne konkretni primerjavi po delovnih mestih. Pokazati bi morala tudi primerjavo možnih razponov napredovanj v delovni karieri na posameznih delovnih mestih oziroma v posameznih poklicih; od izhodiščnega plačnega razreda do najvišjega možnega v okviru iste tarifne skupine za posamezno delovno mesto. Recimo: najvišji možni plačni razred in razlika v plačnih razredih od izhodiščnega plačnega razreda pri računovodji, medicinskem tehniku, novinarju, zdravniku, učitelju, uradniku, kuharju … Predpostavka je, da so karierni razponi med posameznimi poklici v okviru iste tarifne skupine v veljavnem sistemu neopravičljivo veliki.
- V plačnem sistemu ni nobene opore za primerjavo med gibanjem mase plač in števila zaposlenih v državni upravi (v gradivu ni pojasnjeno, zakaj se je masa plač v državni upravi pred uveljavitvijo reforme tako strmo dvigala) in celotnim javnim sektorjem. Smiselno bi bilo izdelati graf mase plač po posameznih dejavnostih – ali po posameznih črkah –, a zgolj primerjava med državno upravo in javnim sektorjem deluje očitno tendenciozno. Ločitve med državno upravo in širšim javnim sektorjem ZSPJS ali KPJS ne poznata. Če se želi opozoriti, da se je število zaposlenih v državni upravi zmanjšalo bolj kot v drugih delih javnega sektorja, bi bilo hkrati treba tudi pojasniti, zakaj je v državni upravi na minimalni plači skoraj šestkrat manj zaposlenih kot v izobraževanju ali socialnem varstvu. Pri neposrednih proračunskih uporabnikih je 565 ali le 1,5 % zaposlenih, ki prejemajo razliko do minimalne plače, v izobraževanju jih je 5.224 ali 8,4 %; podobno pa velja tudi za socialno varstvo! Iz tega je mogoče sklepati, da je bil vsaj del »pozitivne« statistike pri zmanjševanju števila zaposlenih dosežen na račun prenosa zaposlenih v zasebni sektor, kar pa »varčevalni napor« postavlja v nekoliko drugačno luč. Izpostavljanje primerjav med državno upravo in javnim sektorjem navaja k možnemu sklepu, da bi bila ena od stopenj vključenosti, ko vlada v povzetku govori o potrebi po »različni stopnji vključenosti posameznih delov javnega sektorja v plačni sistem javnega sektorja«, lahko postavljena med državno upravo in širšim javnim sektorjem. Na drugi strani je zaznati možnost, da bi se zavodi, ki jih 100-odstotno financirajo občine, izločili iz enotnega plačnega sistema. Ker delovno gradivo hkrati govori tudi o možni izločitvi posameznih delov javnega sektorja iz plačnega sistema, kar naj bi povečalo učinkovitost in gospodarnost teh izločenih delov, je tudi zaradi tega potrebna evalvacija učinkovitosti posameznih delov javnega sektorja, kot predlagamo v točki 5 splošnih pripomb. Posebno vprašanje je, s čim je mogoče utemeljiti, da bi bili po izločitvi iz plačnega sistema ti posamezni deli učinkovitejši. Ali je morda, ko se govori o izločitvi iz plačnega sistema (str. 89), hkrati mišljena tudi izločitev iz javnega sektorja? Privatizacija posameznih delov javnega sektorja?
- Spremljanje mase plač v javnem sektorju in po posameznih dejavnostih je pomembno, a ne tudi zadostno, če hkrati ne vemo nič o viru, iz katerega se plače napajajo. Tudi po ocenah UMAR, ki smo jih prejeli v preteklih letih, vemo, da se je število zaposlenih, ki so plačo prejemali iz proračuna, zmanjševalo bolj kot absolutno število zaposlenih v javnem sektorju, ker se je hkrati večal delež tistih, ki so del plače ali celotno plačo prejemali iz evropskih ali drugih neproračunskih virov. Potrebujemo podatke, ki bodo ločeno opredelili število zaposlenih in njihovo maso za plače, ki se napajajo iz javnih sredstev, in število tistih in njihovo maso za plače, ki plače ali njihov del pridobijo iz »nejavnih« sredstev.
- Razčistiti je treba tudi zmedo pri številu zaposlenih. V delovnem gradivu se število zaposlenih za posamezno leto izračunava na podlagi »povprečnega števila zaposlenih na podlagi opravljenih ur«, kar o dejanskem številu zaposlenih ne pove dosti. Ne vemo, kaj vse se všteva v opravljene ure, iz katerih se računa število zaposlenih. Obenem je metodološko vprašanje, kako šteti dejansko število zaposlenih v javnem sektorju, povsem odprto. V razpredelnici, ki kaže število prejemnikov minimalne plače (str. 19), je zapisan podatek, da je bilo v javnem sektorju oktobra leta 2013 167.801 javnih uslužbencev, ki so prejemali plače. Ali to pomeni, da v javnem sektorju 167.801 in ne 158.162 zaposlenih (str. 13, število zaposlenih leta 2013)? To je malo verjetno, zato je treba podatek o izplačanih plačah vsebinsko diferencirati in pojasniti.
- Tudi zaradi nedavnih afer, povezanih z izplačilom honorarjev v visokem šolstvu – torej dejstva, da se je v zadnjih 12 letih iz javnih sredstev namenilo več kot milijardo evrov –, bi potrebovali podatke, koliko dela se po posameznih dejavnostih opravi na podlagi podjemnih, avtorskih in drugih pogodb o delu.
- Delovno gradivo niti med pomanjkljivostmi sistema ne zazna anomalije, ki jo predstavljajo »posebni pogoji dela«, ki so oblikovani kot plačni razredi in ne kot dodatki – kar PPD so po svoji vsebini – ter so se nesistemsko uveljavili le pri vrednotenju dela zdravnikov.
- Zanimivo je, da med cilji prenove plačnega sistema ni najti opredelitve do »dvotirnega« postopka pogajanj, ki ga po zgledu skandinavskih držav predlaga sicer za vlado referenčni OECD. Enako zanimivo je, da kot cilj ni navedena razrešitev problema veljavnosti kolektivne pogodbe. V gradivu je zaznati le ugotovitev, da je zaradi razdrobljenosti sindikatov pogajalski proces otežen, s čimer se strinjamo, in oceno, da opredeljevanja veljavnosti KPJS ne gre uveljavljati enostransko. Na robu ciničnosti pa je, da vlada napoveduje spodbujanje vključevanja sindikatov v konfederacije, zatem ko je z zakonsko spremembo ZSPJS leta 2007 in vezavo kvoruma za sklenitev KPJS na število sindikatov sprožila nezaustavljivo cepitev in ustanavljanje vedno novih sindikatov. Ta destruktivna poteza vlade je dobila jasen odmev tudi v evalvaciji plačnega sistema, ki so jo pripravili pri OECD in vlado poziva, naj se v prihodnje vzdrži dejanj, ki bi še dodatno slabila sindikalno gibanje v Sloveniji (OECD: Review of the Slovenian Public Sector Salary System, str. 67). Strinjamo se, da bi bilo treba odpreti razpravo o spremembah zakonodaje, ki ureja reprezentativnost sindikatov.
Glede na to, da so del analize tudi »povzetki«, ki napovedujejo smer sprememb, ki jih bo predlagala vlada, se opredelitvi do njih ni mogoče izogniti. Na dlani je, da imajo spremembe, ki so v skladu s priporočili OECD, izključno en cilj: znižati stroške v javnem sektorju na račun stroškov dela in števila zaposlenih! Ne gre za odpravljanje anomalij in neustreznih rešitev v plačnem sistemu, ampak za nabor sprememb, ki znižujejo stroške dela! Za KSJS so tako enoznačno postavljeni cilji sprememb plačnega sistema povsem nesprejemljivi.
Branimir Štrukelj,
predsednik Konfederacije sindikatov javnega sektorja Slovenije